Tras el golpe de 2021, Myanmar no se deslizó simplemente hacia el caos ni hacia una desintegración sin forma. Lo que ocurrió, más bien, fue una mutación profunda de la autoridad, pues allí donde el Estado controlado por la junta dejó de gobernar de manera efectiva, otros actores empezaron a ocupar ese vacío. Primero lo hicieron como fuerzas de resistencia, como estructuras de autodefensa o como organizaciones armadas étnicas con décadas de experiencia insurgente. Sin embargo, con el paso de los meses y a medida que la guerra se prolongaba, muchas de esas redes dejaron de limitarse al combate y empezaron a asumir funciones propias de una administración. Hoy, en amplias zonas del país, el combate es únicamente una pequeña parte de lo que las fuerzas de resistencia llevan a cabo, ya que también cobran impuestos, gestionan escuelas, coordinan clínicas, median en disputas locales, organizan seguridad comunitaria y, en algunos casos, negocian directamente con donantes internacionales. Ese desplazamiento de funciones está dando lugar a un mosaico de protoestados que erosiona de facto la autoridad de Naypyidaw y hace cada vez más difícil sostener la ficción de un país gobernado de manera uniforme desde el centro.
La clave de este proceso es que el colapso parcial de la gobernanza estatal desembocó en formas de administración paralela y no la presumible anarquía pura. En teoría, la junta sigue reclamando soberanía sobre todo el territorio nacional. En la práctica, esa pretensión se ha ido vaciando en numerosas regiones rurales, fronterizas y periféricas. El Gobierno de Unidad Nacional, o NUG, surgido de parlamentarios depuestos y figuras vinculadas a la oposición democrática y étnica, actúa como un ejecutivo alternativo en la sombra, aunque su base real se encuentra sobre todo fuera del país y su capacidad de intervención directa depende de alianzas variables con fuerzas locales. Esa arquitectura alternativa se sostiene sobre una constelación de organizaciones armadas étnicas y Fuerzas de Defensa Popular que operan en territorios fragmentados de Sagaing, Magway, Chin, Kachin, Shan, Karen y otras áreas rurales de frontera. Por tanto, la oposición al SAC, el Consejo Administrativo del Estado, se articula más como una estructura única y homogénea que como una red desigual de autoridades superpuestas.
En ese nuevo paisaje, la vida cotidiana de millones de personas gira cada vez menos en torno a los ministerios y oficinas de la junta y cada vez más en torno a sistemas locales de gobernanza rebelde. El término no es casual, y alude a grupos armados que ocupan espacio y organizaciones que producen orden, recaudan recursos y ofrecen servicios. En muchas zonas afectadas por el conflicto, estos sistemas paralelos incluyen mecanismos de justicia consuetudinaria, educación en lengua local, redes de salud comunitaria y tributación rudimentaria destinada tanto a sostener el esfuerzo bélico como a financiar servicios básicos. Lo decisivo es que la resistencia y las organizaciones armadas étnicas, junto con la disputa a la junta del monopolio de la violencia, presenta la importante idea de operar a largo plazo con la pretensión de ser el único proveedor legítimo de orden, bienestar y autoridad.
La fragmentación territorial de Myanmar ya no puede describirse con categorías simples. No basta con hablar de zonas “controladas” por un bando u otro, porque en muchos lugares el poder cambia de intensidad, se superpone o se ejerce de manera intermitente. El país debe leerse hoy, como mínimo, en tres capas. Por un lado, están las áreas urbanas clave y los grandes corredores logísticos, como Naypyidaw, partes de Yangon y Mandalay o determinados tramos de autopistas, donde la junta mantiene un control más directo, aunque cada vez más contestado. Por otro, se extienden amplias zonas rurales y periféricas, desde Sagaing y Magway hasta Chin, Kachin, Shan, Karen o Kayah, donde el control del SAC es en el mejor de los casos nominal y la seguridad efectiva depende de organizaciones armadas étnicas y de fuerzas vinculadas a la resistencia. Entre ambas realidades existe una tercera capa aún más inestable: los espacios altamente contestados, donde la presencia militar y administrativa de unos y otros fluctúa y la población civil queda atrapada entre ofensivas, represalias y cambios de autoridad.
Esa geografía del conflicto tiene consecuencias políticas muy concretas. Las llamadas elecciones organizadas por la junta han servido, en realidad, para exhibir los límites de su soberanía territorial. En entre 65 y 67 de los 330 municipios no hubo votación significativa, bien porque la junta los excluyó formalmente, bien porque carecía de capacidad real para organizar el proceso. Muchas de esas áreas estaban bajo control o fuerte influencia de la resistencia. El simple hecho de que el NUG y el Comité Representante de la Pyidaungsu Hluttaw, el CRPH, sigan invocando el mandato electoral de 2020 como fuente de legitimidad alternativa revela hasta qué punto Myanmar vive con una dualidad de autoridades. La junta posee reconocimiento formal en algunos foros y controla aún partes cruciales del aparato coercitivo, pero en el terreno comparte o ha perdido funciones esenciales del Estado.
Uno de los campos donde mejor se aprecia esta transformación es la educación. En varias regiones no bamás, las organizaciones armadas étnicas llevan décadas construyendo sistemas escolares paralelos. Tras el golpe, esas redes sobrevivieron y ganaron centralidad. En estados como Mon, Karen o Arakan, distintos grupos étnicos ya habían establecido currículos propios, enseñanza en lengua local y contenidos adaptados a sus historias y culturas. El golpe de 2021, sin embargo, aceleró y normalizó ese proceso. Al boicot masivo contra el sistema educativo controlado por la junta, impulsado por el movimiento de desobediencia civil, se sumó la pérdida de legitimidad de las escuelas estatales en muchas zonas. Estas estructuras educativas étnicas funcionan ahora no solo como refugio identitario, sino también como sustituto efectivo del Estado centralizado. En algunas áreas, además, han ampliado incluso su cobertura a niveles de secundaria, consolidándose como instituciones de referencia para nuevas generaciones enteras.
Algo parecido ocurre con la salud. La destrucción o militarización parcial del sistema público ha empujado a las comunidades a depender de clínicas étnicas, dispensarios móviles y redes sanitarias apoyadas por actores internacionales. En este terreno, el cambio es especialmente revelador porque muestra cómo la gobernanza paralela no es sólo producto de la insurgencia, también surge del redireccionamiento de la ayuda exterior. El programa Access to Health, respaldado por múltiples donantes, ha reorientado desde 2021 parte de su estrategia para trabajar con sistemas de salud étnicos y comunitarios en zonas donde el Estado ya no presta atención básica. El objetivo declarado es llegar a unos 12 millones de personas en 114 municipios de 11 estados y regiones, con especial atención a salud maternoinfantil, nutrición y atención primaria. Más aún, el propio diseño del programa reconoce a los actores étnicos de salud como bloques potenciales de un futuro sistema federal. Es decir, la ayuda internacional va más allá de asistir a poblaciones afectadas fortalece, en algunos casos, estructuras que operan como gobiernos de facto. Para muchos habitantes de estas zonas, la clínica local vinculada a una organización étnica no es una alternativa improvisada, sino el primer y a veces único servicio real disponible.
La expansión de estas funciones no se limita a educación y salud, también alcanza la administración cotidiana. Muchas organizaciones armadas étnicas gestionan redes de administración de aldeas, resuelven disputas vecinales, intervienen en conflictos por la tierra, regulan el acceso a recursos naturales y establecen normas de seguridad local, desde toques de queda hasta patrullas y coordinación con milicias de autodefensa. Además, estas estructuras se han vuelto más densas y visibles desde el golpe, precisamente porque el retroceso del aparato estatal ha hecho necesario formalizar funciones que antes podían quedar en segundo plano. A todo ello se suma la dimensión fiscal, pues la tributación local sobre comercio, agricultura o transporte financia tanto la guerra como los servicios básicos, generando una relación compleja entre protección, dependencia y coerción.
Esa relación con la población no es neutra. La exposición a la gobernanza rebelde, entendida como acceso a educación, salud y resolución de problemas bajo estructuras étnicas, se correlaciona con mayores niveles de confianza en las organizaciones armadas étnicas. También revela algo políticamente relevante: cuando esas organizaciones no están claramente alineadas con el NUG, la confianza en el propio NUG tiende a ser menor. En otras palabras, en muchos territorios la lealtad política no se construye primero en torno a una oposición nacional abstracta, sino alrededor de la autoridad concreta que cobra impuestos, mantiene escuelas y organiza seguridad en el día a día.
Ahí aparece uno de los grandes límites del NUG. Aunque se presenta como un gobierno nacional alternativo y trata de construir ministerios en la sombra, sistemas de recaudación, justicia y educación en línea, su capacidad de gobernar directamente es muy reducida. Opera sobre todo desde el exilio o desde la clandestinidad y depende de redes armadas y civiles que no siempre controla. El propio Ministerio de Exteriores de Myanmar bajo la junta, en un documento abiertamente hostil, reconoce que el NUG, el CRPH y las PDFs buscan “disrumpir el mecanismo administrativo” del SAC mediante estructuras paralelas y acciones de violencia selectiva. La formulación es propagandística, desde luego, pero resulta involuntariamente reveladora: incluso la junta admite que el desafío es tanto militar como administrativo.
Sin embargo, el NUG no puede absorber ni homogeneizar una realidad mucho más compleja. Allí donde las organizaciones armadas étnicas llevan décadas gobernando, como ocurre con la KNU en Karen o la KIO en Kachin, buena parte de la población deposita más confianza en esas estructuras que en un NUG percibido a veces como demasiado bamá y demasiado urbano. Cuando existen acuerdos claros entre el NUG y las organizaciones étnicas, pueden aparecer fórmulas de gobernanza híbrida. Escuelas étnicas incorporan contenidos federales, tribunales locales remiten asuntos a estructuras cercanas al NUG y las PDFs actúan como brazo armado complementario. Pero donde esa coordinación no existe, afloran rápidamente los solapamientos: doble tributación, conflictos de autoridad judicial, tensiones por el reclutamiento y disputas sobre el reparto de ayuda internacional.
Por eso, una de las recomendaciones más consistentes por parte de los observatorios y organizaciones internacionales es que el NUG no puede tratar a las organizaciones armadas étnicas como simples aliados tácticos, debe reconocer explícitamente su papel histórico de gobierno, su legitimidad territorial y su peso en cualquier arquitectura futura. La confianza duradera en estos territorios dependerá de la capacidad del NUG para establecer relaciones cooperativas y no subordinantes con las EAO.
Todo ello apunta a una transformación estructural aún más profunda: en Myanmar se están formando, de hecho, bloques federales antes de que exista un acuerdo político formal que los reconozca. Varios informes de seguridad y seguimiento del conflicto describen cómo distintas regiones fronterizas han consolidado espacios continuos de control donde la junta carece ya de capacidad real de proyección estatal. Partes conectadas de Karen, Kayah o Chin, zonas de Kachin ligadas a la frontera china o áreas de Rakhine bajo dominio de grupos armados locales funcionan cada vez menos como santuarios insurgentes y cada vez más como laboratorios de administración territorial. En ellos se mezclan prácticas históricas de autogobierno étnico con aspiraciones nuevas ligadas a una futura federación.
El efecto estratégico de este proceso puede percibirse en dos variantes. En primer lugar, erosiona de manera probablemente irreversible el modelo de Estado unitario y centralizado que la junta sigue pretendiendo restaurar. Incluso si el SAC recuperara terreno militar en algunos frentes, la experiencia de gobernanza paralela acumulada desde 2021 haría muy difícil volver al statu quo anterior. En segundo lugar, complica extraordinariamente cualquier negociación futura. No existe un único interlocutor opositor. El NUG y el NUCC representan una parte del campo antijunta, pero las organizaciones étnicas con estructuras administrativas consolidadas exigirán reconocimiento específico, autonomía y garantías propias.
Para la población civil, esta realidad es profundamente ambivalente, con las administraciones paralelas llenando un vacío vital. Sin sus escuelas, clínicas y redes de gobierno local, millones de personas quedarían abandonadas en medio de la guerra. Estos sistemas no están exentos de coerción ni de abusos, dado que la tributación forzada, el reclutamiento, la justicia sumaria y los conflictos entre grupos rivales también recaen sobre las comunidades. Dicho de otro modo, estas protoadministraciones son al mismo tiempo refugio y carga, protección y fuente de nuevas jerarquías.
De cara al futuro, esa ambivalencia suponen tanto un recurso como un desafío para estas estructuras. Recurso, porque ofrecen bases reales para imaginar una futura Myanmar federal que no parta de cero, sino que incorpore experiencias existentes de autogobierno, algo que incluso programas internacionales como Access to Health parecen asumir al trabajar con actores étnicos como piezas de un sistema futuro. Desafío, porque la multiplicidad de lealtades, normas y aparatos podría cristalizar en un país nominalmente unificado, pero efectivamente fragmentado en feudos con reglas distintas.
La resistencia y las organizaciones armadas étnicas en Myanmar ya no pueden entenderse sólo como fuerzas militares. En muchas zonas se han convertido en aquello que la junta dice seguir siendo, pero ya no logra ejercer plenamente: administraciones reales para millones de personas. La erosión de Naypyidaw es militar y simbólica, pero también es administrativa, fiscal, educativa, sanitaria y política. Por eso, cualquier análisis serio sobre Myanmar debe partir de una constatación incómoda: el Estado no ha desaparecido, pero se ha multiplicado. Y en esa multiplicación desordenada, violenta y profundamente desigual se está jugando no solo el desenlace de la guerra, sino también la forma concreta de la Myanmar que pueda emerger algún día después de ella.